关于疫情防控工作中行政机关的职责及暴露出的法律问题的研究报告

当前,新型冠状病毒肺炎疫情肆虐,严重威胁着人民群众的生命安全和身体健康,在党中央的坚强领导下,举国上下众志成城、全力以赴,力争尽快打赢这场防疫攻坚战。“前事不忘,后事之师。”认真研究各级各类行政机关(含法律法规授权的组织,下同)在疫情防控过程中所应履行的职责,分析防控过程中所暴露出的法律问题,对我们此次以及今后依法、科学、高效应对类似突发公共卫生事件不无裨益。

一、各级各类行政机关在应对疫情过程中应当履行的职责

(一)法律依据

1.《中华人民共和国传染病防治法》(2013年版);

2.《中华人民共和国传染病防治法实施办法》( 1991年版);

3.《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年版);

4.国务院《突发公共卫生事件应急条例》(2011版);

5.国务院《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006年版);

6.国务院卫健委《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》(2005年版);

7.国家卫生健康委办公厅发布的国卫办基层函〔2020〕72号、国卫办医函〔2020〕81号、国卫办医函〔2020〕83号、国卫办医函〔2020〕98号,国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布的国卫办医函〔2020〕86号,国家卫生健康委员会、民政部、公安部发布的国卫办医函〔2020〕89号等关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知;

8.人力资源社会保障部、全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会 、全国工商联共同发布的人社部发〔2020〕8号,人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委共同发布的人社部函〔2020〕11号,人力资源社会保障部办公厅发布的人社厅明电〔2020〕3号、人社厅明电〔2020〕5号、人社厅明电〔2020〕7号、人社厅明电〔2020〕8号等关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作意见。

(二)主要职责范围

1.预防和应急准备职责

(1)省级、设区的市级、县级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域及自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。同时,按照本法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。各级人民政府卫生健康、农业、水利、林业、铁路、交通、民用航空等行政部门,应当按照职责分工负责指导和组织消除农田、湖区、河流、牧场、林区、交通工具以及相关场所的潜在疫情危害。

(2)建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案,组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案;地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。

(3)城乡规划部门应当在制定城乡规划过程中,充分考虑预防、处置突发事件的需要,统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设,合理确定应急避难场所。

(4)国家建立健全应急物资储备保障制度,完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度;县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况,与有关企业签订协议,保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

(5)县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设,指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务,或者根据传染病救治需要设置传染病医院。医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程,应当符合预防传染病医院感染的要求。

2.监测和预警职责

(1)国家建立健全传染病等突发事件监测制度。国务院卫生行政部门制定国家传染病监测规划和方案;省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家传染病监测规划和方案,制定本行政区域的传染病监测计划和工作方案;县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对突发事件可能发生、流行以及影响其发生、流行的因素,进行监测。

(2)国家建立传染病等突发事件预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期。各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估,并按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点,及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势,及时做出预警。

3.报告、通报、调查和公布职责

(1)突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现可能发生传染病暴发、流行的,应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告;县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告;设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告;发生或者可能发生传染病暴发、流行的,发生或者发现不明原因的群体性疾病的,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告;国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件,应当立即向国务院报告。

(2)接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况。依照本法的规定负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员,不得隐瞒、谎报、缓报传染病疫情。

(3)国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

4.应急处置职责

(1)国家建立健全传染病等突发事件应急处置和控制制度。各级人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取“(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(二)停工、停业、停课;(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(五)封闭可能造成传染病扩散的场所”等紧急措施并予以公告。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。

(2)甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。

5.医疗救治职责

(1)国家建立健全传染病等突发事件医疗救治制度。县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设,指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务,或者根据传染病救治需要设置、新建或改建传染病医院。

(2)国务院卫生行政部门应当指导和监督医疗机构按照传染病诊断标准和治疗要求,采取相应措施,提高传染病医疗救治能力。应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗,对相关感染及存在重大感染风险的人员应收尽收、应治尽治,切断传播途径,防止扩散。应当按照规定对使用的医疗器械进行消毒;对按照规定一次使用的医疗器具,应当在使用后予以销毁,防止二次感染。

(3)县级以上各级人民政府应当提供必要资金,保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。具体办法由国务院财政部门、卫生行政主管部门和劳动保障行政主管部门制定。

6.保障职责

(1)国家建立健全传染病等突发事件应急保障制度。国家将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展计划,县级以上地方人民政府将传染病防治工作纳入本行政区域的国民经济和社会发展计划。

(2)省、自治区、直辖市、县级人民政府根据本行政区域内传染病流行趋势,在国务院卫生行政部门确定的项目范围内,确定传染病预防、控制、监督等项目,并保障项目的实施经费。中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。

(3)各级各类政府部门应当按照本级人民政府的安排,在各自的职责权限范围内,配合本机卫生行政部门开展疫情预防、控制等工作。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令,参加突发事件的应急救援和处置工作。

(4)国家建立突发公共卫生事件应急决策指挥系统的信息、技术平台,承担突发公共卫生事件及相关信息收集、处理、分析、发布和传递等工作,采取分级负责的方式进行实施。要在充分利用现有资源的基础上建设医疗救治信息网络,实现卫生行政部门、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。

7.信息公开职责

国家建立健全传染病等突发事件信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息,传染病暴发、流行时,县级以上人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。

8.善后处理职责

(1)国家建立健全传染病等突发事件应急善后处理、事后恢复与重建制度。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施,同时采取或者继续实施必要措施,防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

(2)突发事件应急处置工作结束后,履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估,组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定恢复重建计划,并向上一级人民政府报告。

(3)受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况,制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施,妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。

二、疫情防控过程中暴露出的法律问题

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调,越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控。并指出,要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设。此次疫情防控过程中,暴露出疫情防控相关法律、法规存在如下问题:

(一)突发公共卫生事件预警机制不健全

《传染病防治法》第十九条规定,国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。《突发事件应对法》第三章规定国家建立健全突发事件预警制度,并规定可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上各级地方人民政府应当发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期。《国家突发公共卫生事件应急预案》3.2规定各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息,及时做出预警。上述三部法律、法规关于作出预警、发布警报的主体规定不一致,需要进一步明确、统一,以免因互相推诿而预警迟滞。另外,作出预警发布警报的程序、方式都不够明确、具体。本次疫情防控过程中,各级各地政府及其卫生行政部门都没有就疫情发布警报、宣布进入预警期,省级政府直接启动应急响应,难言与上述问题毫无关系。

(二)有关疫情信息报告、公布的规定不明确

《传染病防治法》第三章规定:“国家建立传染病疫情信息报告、公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。特别规定当传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”但该法对于疫情信息公布的条件和程序规定的不够明确、具体,比如如何认定“传染病暴发、流行”;认定后多长时间内公布疫情;频律如何把握,一天公布一次还是每周公布一次;在什么载体上公布,政府公报、政府报纸还是官方网站……都不够明确,可能为地方政府瞒报、延报提供空间,从而误导决策、贻误战机,需要有针对性的就上述问题进行完善。

《突发公共卫生事件应急条例》第三章规定,国家建立突发公共卫生事件的应急报告制度和信息发布制度。根据该条例第二条,突发公共卫生事件是指“突然发生,造成或可能造成社会公众健康严重影响的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。但该条例未明确规定认定重大传染病的条件和标准,“造成或可能造成社会公众健康严重影响”的限制也过于原则和抽象,缺少明确、具体的标准。条例第十九条所规定的必须迅速报告的“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”情形,以及国务院卫生行政主管部门应当立即向国务院报告的“可能造成重大社会影响的突发事件”,都没有具体明确的认定标准,有可能延误相关信息的报告和发布。

这次疫情防治过程中,也暴露出《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》所规定的疫情信息公布主体过于单一且级别过高的问题,从而导致因上报程序的冗长造成信息披露迟滞。

(三)关于应急处理、疫情控制的规定不够明确、具体

1.调整分类与措施的标准、程序不明确

本次疫情防控,从2019年12月26日医疗机构在诊疗过程中发现不明原因发热肺炎,到专业机构确定病原为新型冠状病毒,到钟南山院士宣布存在人传人,再到2020年1月20日国家卫健委将其列为乙类传染病,并经国务院批准采取甲类传染病防控措施,历时25天。疫情防控过程,也是一个对新冠肺炎的认识从陌生、不确定到逐渐确定,然后有针对性的采取应急措施的过程。《传染病防治法》第三条第五款规定,国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度,可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。第四条规定,对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的,由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。那么,增加、减少或者调整乙类传染病的标准、程序是什么,对某种乙类传染病采取甲类传染病的防控措施的标准和程序是什么,都有待进一步明确。

2.作出应急反应主体、程序和形式以及标准不够明确、具体

《突发事件应对法》第三章规定,可以预警的……公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当……发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,启动相应级别的应急预案。《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条规定,突发事件发生后,卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估,初步判断突发事件的类型,提出是否启动突发事件应急预案的建议。第二十七条规定,在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案,由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案,由省、自治区、直辖市人民政府决定,并向国务院报告。《国家突发公共卫生事件应急预案》4.1规定,发生突发公共卫生事件时,事发地的县级、市(地)级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则,作出相应级别应急反应。但具体由哪一级政府或哪一个部门,经由和何种程序,通过何种形式对突发公共卫生事件作出应急反应、启动应急预案,尚无明确、具体的规定,需要通过修改相关的法律、法规予以解决。

3.特别重大公共卫生事件认定标准不够明确、具体

《国家突发公共卫生事件应急预案》11.3规定:“根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围,突发公共卫生事件划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。其中,特别重大突发公共卫生事件主要包括……(4) 发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入,并有扩散趋势……”此处“扩散趋势”如何认定,缺少明确、具体的标准,有可能造成应急反应过程中的混乱。比如,本次疫情防控过程中,湖北省先是于2020年1月22日启动突发公共卫生事件二级应急响应,在浙江等多地先后启动一级应急响后,又于24日提高了响应级别。

4.疫区的认定标准以及封锁的主体、内容、程序、形式等规定不够明确、具体

《传染病防治法》第四十三条,以及《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.1-(3)都规定,甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区,省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。《突发公共卫生事件应急条例》第三十条规定,突发事件应急处理指挥部有权依法对传染病疫区实行封锁。但对于传染病疫区的认定标准、认定程序、认定形式以及进行封锁的主体、内容、程序规定都不够具体。本次疫情防控过程中,武汉等地虽然事实上已经采取了“封城”的措施,但并未被宣布疫区。从而也使得多地禁止湖北等七省车辆、人员进入的行为因缺乏相应的事实依据而面临合法性质疑。

5.强制隔离措施相关规定不够明确

《传染病防治法》第三十九条规定对甲类传染病可采取隔离治疗措施,当然此处还应该包括可采取甲类防控措施的乙类传染病。《突发公共卫生事件应急条例》第四十一条规定……对传染病病人和疑似传染病病人,应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。该条例第二条规定,本条例所称突发公共卫生事件,是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情……的事件。那么,“造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病”是否仅指《传染病防治法》所规定的甲类传染病和采取甲类传染病防控措施的乙类传染病,需要明确。如果超出该范围,则可能涉嫌违反法律保留原则。《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》都未对《国家突发公共卫生事件应急预案》中列入“特别重大公共卫生突发事件”的有扩撒趋势的“新传染病”病人、病原携带者、疑似病及其密切接触者的隔离进行规定,有可能使得疫情防控过程中,在2020年1月20日国家卫健委将新冠肺炎纳入乙类传染病并采取甲类传染病防控措施之前,对该类人员采取强制隔离措施缺乏明确法律依据。同时,密切“密切接触者”的认定标准,也需要进一步明确。

此外,无论《传染病防治法》《突发事件应对法》,还是《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》,都强调对传染病的防治,注重授予卫生行政部门在应对传染病防治过程中的监管权力,而忽略了对患者在这一过程中所应该享有的人身权、财产权、正当程序权利以及知情权的保障。这就需要对强制隔离措施的适用条件、程序、救济途径,以及被隔离者的居住环境、治疗条件、因被隔离而发生的费用等作出明确的规定。否则卫生行政部门的监管权力可能会完全摆脱过程性控制和事后审查,而被隔离者的实体权利和程序性权利都难以得到有效保障。

6.应急征用的主体和对象、程序不明确

本次疫情防控过程中,大理市卫健局就过境口罩作出的应急征用通知,引发舆论声讨。《突发事件应对法》第十二条规定,有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产;第五十二条第一款规定,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。《传染病防治法》第四十五条规定,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.1-(4)规定当地人民政府可以在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。因此,发生突发公共卫生事件后,乡镇政府、县级以上地方人民政府工作部门以及突发公共卫生事件应急处理指挥部是否可以作为急征用主体,相关设施设备是否包括口罩等所有应急物资,对于口罩、防护服、药品、食品等消耗品采取征用的方式是否合适,抑或采取征收的方式更妥,“本行政区域内”的内涵,以及应急征用的程序等,都需要进一步明确、具体。

7.部分条款有义务规定,没有法律后果,不能适应防控疫情的需要

如,根据《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条的规定,是否启动应急预案,专家的意见至关重要。如果相关专家在评估、判断过程中因故意或者重大过失而做出错误判断的,应承担何种法律后果,条例未作规定。 再如,国务院卫生行政主管部门未根据《突发公共卫生事件应急条例》第三十条的规定,及时将新发现的突发传染病及时宣布为法定传染病,将承担何种法律后果,条例亦未作规定。

(三)配套立法不够完善

根据现有材料,最初数例新冠肺炎患者,均有华南海鲜市场接触史,新冠肺炎病毒极有可能来自华南海鲜市场所出售的野生动物。我国虽然已有《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等法律法规,但它们在禁止和限制食用野生动物方面,没有直接规定,存在明显不足。1991年制定的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》至今未作修改,相关内容同样存在与形势和需要不相适应的问题。

 

 

 

上海中夏律师事务所:叶    保

徐奇天杰

朱 观 景

2020年2月12日