浅析承租人在征地房屋补偿中的原告主体资格

上海中夏律师事务所-杨立宏律师

关于行政诉讼中的原告主体资格,我国《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。即有权提起行政诉讼的原告包括“行政相对人”和“其他利害关系人”两类,而“承租人”在征地房屋补偿法律关系中,即不是“行政相对人”,也不属于“其他利害关系人”,不具有原告主体资格。

一、“市场承租人”并非征地房屋补偿的“行政相对人”

(一)“市场承租人”并非国有土地上房屋征收补偿的“行政相对人”

首先,我国《土地管理法》第五十八条第一款规定了可以收回国有土地使用权的五种情形,第二款规定因公共利益需要和为实施城市规划进行旧城区改建需要而收回国有土地使用权的,对“土地使用权人”应当给予适当补偿,即收回土地使用权的行政相对人为“土地使用权人”,并非“承租人”。

其次,我国《物权法》也规定了因国有土地上房屋征收行为应当给予补偿的几种情形,其中第四十二条第三款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件” 。第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。 第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金”。行政相对人也限于“被征收人”和“用益物权人”,并不包括“承租人”。

第三,《国有土地上房屋征收与补偿条例》【国务院令(2011)第590号】第一条则规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例”。第二条也规定“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”。明确将国有土地上房屋征收的“被征收人”界定为“房屋所有权人”,并不包括“承租人”。 而根据该《条例》第十四条和第十六条规定,有权对征收决定和补偿决定提起行政诉讼的主体,也是具有“房屋所有权人”身份的“被征收人”,并不包括“承租人”等其他权利人。

第四,《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》【市政府令(2011)第71号】中,虽然将国有土地上房屋征收补偿行政相对人的范围扩大为“被征收人、公有房屋承租人”,并在第二十二条规定“被征收人、公有房屋承租人对区(县)人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼”。在第四十二条第四款中规定“被征收人、公有房屋承租人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼”。但仍然未将“市场承租人”纳入“行政相对人”范围。

综上几点,“市场承租人”不是依法收回国有土地的“行政相对人”,也不是国有土地上房屋征收补偿的“行政相对人”。

(二)“承租人”也并非征收集体土地房屋补偿的“行政相对人”

首先,根据我国《土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的具体规定,征收集体土地的“行政相对人”,是集体经济组织及其成员,并不包括“承租人”。

其次,根据我国《物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益”。第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件” 。第一百二十一条“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。第一百三十二条“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”的具体规定,征收集体土地及地上房屋补偿的“行政相对人”,应为“被征收人”和用益物权的“土地承包经营权人”、“宅基地使用权人”,也不包括“承租人”。

第三,根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第二款“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。 第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的具体规定,征收集体土地补偿对象分别为“农村集体经济组织”和“地上附着物及青苗的所有者”,也不包括“承租人”。

第四,根据上海市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条“征收农民集体所有的土地的,应当按照下列规定支付征地费用:(一)向被征地的村民委员会或者村民小组支付土地补偿费;(二)向被征地上的房屋、青苗等附着物的所有人支付有关的补偿费;(三)向被征地的农村村民支付安置补助费”。支付对象也不包括“承租人”。

第五,根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》【沪府发〔2011〕75号】第一条的规定,征收集体土地房屋补偿行为,行政相对人为房屋权利人。第十一条规定签订补偿安置协议的主体为宅基地使用人或者房屋所有人。第二十六条责令交出土地的行政相对人也是宅基地使用人或者房屋所有人。

综上几点, “承租人”不是征收集体土地的“行政相对人”,也不是征收集体土地房屋补偿的“行政相对人”。

二、“承租人”也不是征地房屋补偿的“利害关系人”

关于行政诉讼中的“利害关系人”,在最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释【法释〔2018〕1号,以下简称《行政诉讼法司法解释》】第十二条中列举了六种情形,包括:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。

征地房屋补偿中的“承租人”,显然不符合上述(一)至(五)项所列情形,是否属于第(六)项情形,结合房屋租赁关系在我国目前仍属债权范畴,不属于《物权法》调整领域,房屋承租人在征地房屋补偿法律关系中,应属于被征收人的债权人。而关于债权人在行政诉讼中的法律地位,依据《行政诉讼法司法解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定,只有行政机关作出行政行为时“依法”应予保护或者应予考虑的情形,才可以视为“利害关系人”,有权对行政行为提起行政诉讼,除此之外,应当按民事争议提起民事诉讼。

目前,在房屋登记行政行为中,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》【法释〔2010〕15号】第四条明确规定了债权人有权提起行政诉讼的四种情形:(一)以房屋为标的物的债权已办理预告登记的;(二)债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的;(三)人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的;(四)房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。而在征地房屋补偿行政行为中,无论是现行法律、法规、司法解释,还是上海市地方性规定中,对于“市场承租人”在租赁合同项下的权益,均不属于征地房屋补偿中“依法”应予保护或者应予考虑的范围,承租人也就不能以行政机关对被征收人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼。

三、关于征地房屋补偿中“承租人”权益保护的救济途径

因为“承租人”在征地房屋补偿法律关系中,不属于被补偿对象,即使租赁合同中已经约定部分补偿款归属于“承租人”,根据我国《合同法》第六十五条“当事人约定由第三人向债权人履行债务的,第三人不履行债务或者履行债务不符合约定,债务人应当向债权人承担违约责任。”的具体规定,承租人也只能要求出租人承担违约责任,而无权向征地房屋补偿实施单位主张权利。

此外,因征地房屋补偿导致租赁合同不能履行,依据我国《合同法》第一百二十一条“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。”的规定,对承租人的违约责任也应由出租方承担,房屋所有权人(公房承租人)与征地房屋补偿实施单位之间的纠纷,依照征地房屋补偿的相关规定或者双方所签署的协议约定内容处理,承租人也无权直接向征地房屋补偿实施单位主张权利。